[미래에서 온 편지 39호] 세계 : 인도 케랄라의 아래로부터의 주민자치 01

39호 202111
작성자
미래에서 온 편지
작성일
2021-12-01 17:32
조회
499


■ 미래에서 온 편지 39호(2021.11.)

□ 세계 : 인도 케랄라의 아래로부터의 주민자치 01

- 세계적인 모범 사례로서의 분권화와 주민 참여를 결합한 아래로부터의 주민자치 -


정호영(노동당 국제연대재건 트로이카 세계마당)


 1996년 8월 17일 주민 계획(people’s plan)으로 시작된 케랄라의 지방자치는 케랄라 주 전체 예산의 35~40%를 할당받는다. 그리고 무엇보다 지방자치제에서 중앙의 심의 없이 예산을 자체적으로 짜고 결정할 수 있다. 이 주민 계획의 시작을 빅뱅이라고 부른 이유가 그 때문이다.1)

 케랄라 모델의 입안자였던 EMS 남부디리파드가 집권 이후 가장 먼저 한 것은 토지 개혁이었고 토지 개혁을 어느 정도 이룬 후 바로 다음 목표로 잡은 것이 바로 대규모 대중 조직에 의해서 실현되는 지방자치제였다. 케랄라에서는 선출직 대표나 행정 조직들이 예산 사용에 대해서 결정을 내리는 것이 아니라 대중 조직에서 토론된 것으로 예산 사용을 결정하고자 하였다. 기속위임 정치는 선출 공직자가 통제권을 행사하는 대의 정치와는 다르게 인민이 통제권을 가진다.2)  케랄라는 대의 정치라는 한계 내에서 기속위임 정치에서 평의회의 역할을 대중 조직에게 맡기고자 한 것이다. 남부디리파드는 지방자치제가 예산을 쓰는 것에 대한 이런 저런 우려를 한마디로 일축했다. “대중을 신뢰하라” 물론 이 대중은 조직되지 않은 다중이 아니라 대중 조직으로 조직된 대중이었다. 케랄라의 지방자치제는 인도 자본주의라는 한계 내에서 할 수 있는 최대한의 기속위임 에 의한 의행합일 정치를 실현하고자 한 것이었다.


<그림1> 인도 독립 후 첫 번째 케랄라 주지사 EMS 남부디리파드 우표


 몇 번의 연재를 통해서 케랄라에 관련된 지식들을 공유하고자 한다. 케랄라의 지방자치제를 연구해서 한국의 지방자치제와 비교한 후 노동당의 정책에 반영해야 할 필요성은 케랄라 지방자치제가 가지고 있는 다음과 같은 특징들에 있다.3)

(1) 세계적인 모범 사례로서의 분권화와 주민 참여를 결합한 아래로부터의 주민자치

(2) 주민들의 자발성을 이끌어낸 사회 운동과 대중 조직

(3) 주민 계획을 통한 다양한 이해 집단 간의 분열 극복

(4) 주민 계획을 통한 경제 위기의 극복과 성장

(5) 사회적 약자를 배려하는 의식적인 노력

(6) 지방자치 정부 부서 - 1,209여 개의 지방자치단체의 주민 계획 관리

(7) 주민 자치 자체 평가 관리를 통한 지자제 간의 경험 공유

(8) 주민 계획에서 정보통신 기술의 도입에 있다.


 이 특징들에 대해서 알아 보기 전 우선 케랄라 정치 연구가 왜 의미가 있는지 인구통계학적으로 살펴보고 들어가도록 하자. 케랄라는 인도의 한 주이기는 하지만 인구통계학적 규모로 본다면 웬만한 국가 규모이다. 따라서 케랄라에 대한 연구는 150만 명의 인구를 가진 브라질의 특정한 도시 포르투 알레그레, 일본이나 영국 등의 특정 도시의 지방자치 사례 연구와는 다르게 한국 지방자치 전체에 대한 종합적인 시각을 줄 수 있다.

 케랄라의 면적과 인구는 38,863 km²에 3,400만 명이고, 대한민국의 면적과 인구는 100,201 km²에 5,178만 명이다. 인도의 행정 단위인 판챠야트와 도시의 크기는 인도의 주마다 다르지만 케랄라의 경우에는 그람 판차야트의 경우 23,600명 정도, 블록 판차야트는 15만 5,000명 정도, 디스트릭트 판차야트는 168만 4,000명 정도이다. (Government of India, Planning Commission, 2006: 19~20). 우리나라 행정 체계의 경우 2만 이하는 면, 2만 이상이면 읍, 2개 이상의 읍과 면의 인구 합계가 5만 명 이상이고 15만 명 이하면 군, 읍의 인구가 5만 이상이면 시, 시의 인구가 100만이 되면 광역시로 되는 것을 고려해 보면 그람 판차야트가 우리의 읍 면, 블록 판차야트가 우리의 군, 디스트릭트 판차야트가 우리의 도 정도라고 볼 수 있다. 케랄라의 지방자치단체 중 한국의 시, 군 및 자치구 규모의 블락 판챠야트 152개, 도시 판챠야트 65개 판챠야트를 합치면 217개가 된다. 케랄라를 연구하는 것 만으로도 한국 지방자치 전체에 대해 적용할 수 있는 모델을 구상해볼 수 있는 것이다.

 <표 1>은 한국과 케랄라를 간략하게 비교한 것이다.


한국 케랄라
인구 51,302,044   (2014년 기준) 33,387,677(2011년 기준)
면적 100,210   km2 38,863   km2
Human   Develop Index 0.891(세계 15위) 0.854(인도내 1위)4)
기초 지방

자치단체 수

한국 기준 227 217(블록+도시)
실제 숫자 비교 227 1,209(구역+블록+도시+그람)
도시 거주 인구 비율 21% (2001년), 47.7 % (2011년) 급속히 증가 중 92% (2014년)

<표 1> 한국, 케랄라 비교5)


1) 분권화와 주민 참여를 결합한 아래로부터의 주민자치


 케랄라의 주민 계획이 시작되기 전의 예산은 10%가 되지 않았지만 주민 계획이 시작된 1997~1998년 회계연도 기점에서는 3계층 판차야트로 주가 내려 보내는 이전 지원금은 그 전 회계연도에 비해 두 배 이상 증가했다. 주민 일 인당 이전액 역시 두 배나 증가했고, 그 이후 매 년 약 10% 정도 씩(인플레를 고려한 실질 증가율은 5.5%) 늘어나고 있다. 인도의 다른 지역에서는 새로 자치권을 받은 판챠야트가 전통적인 판챠야트를 지배해온 특정 카스트나 기득권 집단6)을 대표하는 도구가 되는 것이 허다했지만 케랄라 주는 다르다.


<그림2> 케랄라의 지방자치 행정 체계 구조 . (필자 작성)


 케랄라의 주민자치에서의 계획과 예산 할당, 실행, 평가는 가장 하부 단위인 마을(ward)에서 시작되는 상향화로 진행되며, 각 지방자치 단체 간에서 의견은 상급 단체에서 조정되는 것이 아니라 상향화 과정에서 지방자치 단체들 간에 조율된다. 대의제 정치라는 자본주의 정치 체제의 한계 내에서 기속적 위임에 의한 의행합일로 진행되는 민주주의중앙집권제를 최대한 구현하려고 노력하고 있는 것이다.     

                                                           

- 다음에 계속 -



1) Indiian Express, 17th August 2021. People’s Planning turns 25: The way forward.

https://www.newindianexpress.com/states/kerala/2021/aug/17/peoples-planning-turns-25-the-way-forward-2345656.html

2) 기속위임에 대해서는 다음을 참조하라. 신재길, 대의 민주주의 자유 위임제의 한계(지난 5월 15일 개최된 ‘2021년 노동당 정책 당 대회’에서 발표했던 내용을 수정ㆍ보완한 글) ≪정세와노동≫ 제172호(2021년 6월) http://lodong.org/wp/archives/15536

3) Government of Kerala. Economic Review 2006~2020; Heller, P. 2001, “Moving the State: The Politics of Democratic Decentralization in Kerala, South Africa, and Porto Alegre” in Politics & Society, Vol. 29, No. 1, 131~163.; Heller P., Harilalb K. N. and Chaudhuri, S. 2007, “Building Local Democracy: Evaluating the Impact of Decentralization in Kerala, India.” in World Development, Vol. 35, No.4, 626~648.; Isaac, T. M. Thomas & Franke, Richard W. 2001, Local Democracy and Development, Leftword. ; Oommen, M. A. Ed. 2007, A Decade of Decentralisation in Kerala: Experience and Lessons. New Delhi: Har-Anand Publications.; Saito, Fumihiko. 2008, Ed. Foundations for Local Governance: Decentralization in Comparative Perspective. Physica-Verlag Heidelberg.; 강현수. 2013. 분권과 주민참여를 통한 상향식 지역계획 사례 연구. ≪공간과사회≫. 2013년 제23권 1호(통권 43호); 강현수. 2010. 인도 케랄라의 급진적 개혁을 통한 지역발전 사례. ≪동향과 전망≫, 2010년 봄호, 통권 78호, 148~182쪽.

4) 케랄라는 개발도상국인 인도에 속해 있지만 인간개발지수나 도시화 진행 측면에서는 개발도상국의 사례라고만 볼 수 없다. 주민의 의식 수준을 알 수 있는 HDI(Human Development Index 인간개발지수)를 보면 인도의 HDI는 0.586으로 세계 135위이지만 케랄라 주의 HDI는 0.854이다. 세계 15위인 한국의 HDI 0.891와 크게 차이를 보이지 않으며 HDI측면으로만 보면 그리스(29위, 0.853), 스페인(27위, 0.869), 이태리(26위 Italy 0.872) 수준의 국가이다.

5) HDI – 한국, 그리스, 스페인, 이태리 “2014 Human Development Report Summary”. In United Nations Development Programme. 2014. pp. 21–25. Retrieved 27 July 2014. 인도 -"Human Development in India: Costs of Inequality". in International Policy Centre for Inclusive Growth, United Nations Development Programme. Retrieved 2 January 2015 ; 인구 한국,  – 통계청, 장래인구추계 시도편 : 2013-2040, 통계표명 : 지역별 인구 및 인구밀도 ; 케랄라 종교 분포 - "Population by religious communities – Census of India".  Retrieved 12 April 2009.

6) Ray, Suranjita. 2010, "Khap Panchayats: Reinforcing Caste Hierarchies" in MAINSTREAM, VOL XLVIII, NO 30, JULY 17, 2010.





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